Reseña histórica Personerías Municipales
(Extraído del libro “Aspectos Municipales-Personero Municipal” -Hernán Torres Alzate- paginas 24-27).
El origen de la personería como institución encargada de salvaguardar los intereses de una comunidad, es bien incierto. Lo que sí es bien sabido, es que de manera embrionaria, y asumiendo diferentes facetas, se le encuentra casi desde el mismo momento en que la humanidad tuvo necesidad de organizarse en forma de estado, es decir, desde cuando sintió la necesidad de estructurar la imposición de un aparato coercitivo que salvaguardara determinados intereses de una sociedad dividida por sus condiciones de vida económica.
En la Roma imperial se le conocieron varias instituciones, en las cuales encontramos los rasgos característicos de las personerías. Los curiosi eran inspectores imperiales, que no tenían funciones judiciales, y que se encargaban de vigilar el adecuado cumplimiento de las normas y decretos del emperador, aunque sus atribuciones las compartían en algunos casos con los obispos. Aunque si bien los curiosi desempeñaban algunas funciones que en algo tiene que ver con las personerías, es indudable que la que más se acercó fue la del defensor civitatis, que como su nombre lo indica, debía defender a los ciudadanos, especialmente a los más pobres, contra las arbitrariedades de los funcionarios, y quienes, al igual que otros empleados públicos, cumplían con la misión especial de denunciar a los delincuentes reemplazando a la víctima.
Durante la edad media,-época caracterizada por la atomización del poder y el autoritarismo monárquico religioso-, se conocieron las personerías, aunque con funciones en esencia fiscales y solo tangencialmente como defensora del pueblo o como parte de los procesos penales. No hay certeza sobre en qué país tuvo su real origen, pero se afirma que fue en Francia, pues, justamente allí fue donde más pronto se desarrolló el poder inquisitivo. Así, mediante ordenanza del 23 de mayo de 1.302 se crearon los “procuradores del rey”, que se llamaron “los sindice o ministeriales”, quienes tenían por función denunciar los delitos ante los jueces.
En España se conocieron los fiscales nombrados para los tribunales de la inquisición y los patronos del fisco creados por la ley de las siete partidas de 1348 del Rey Alfonso el Sabio, quienes tenían por labor “razonar y defender sin derecho los pleitos y cámaras de los pobres cuando fueren nombrados por ellos”. Igualmente también existió un procurador adscrito que tenía como misión denunciar los delitos contra la administración pública y de justicia y representar a la sociedad en las causas criminales. También se conocieron en Venecia dos funcionarios, uno llamado abogado fiscal, al que le correspondía acusar los delitos, cuidar la ejecución de las penas y mantener la jurisdicción real; y otro, denominado abogado patrimonial, que tenía como tarea proteger el patrimonio real y el erario. Por estas dos figuras es que insisten algunos tratadistas, en que fue en Italia en donde tuvo origen otra institución similar: el Ministerio Público.
Durante la colonia se trasladaron a los territorios americanos innumerables instituciones de origen real, entre ellas el procurador del cabildo, noble funcionario encargado de defender los derechos ciudadanos y los intereses de la ciudad. En la naciente República, hacia el año 1825, por ley del 11 de marzo de 1825, al reglamentarse la organización de las municipalidades, se incluyó al procurador municipal como funcionario encargado de representar los intereses municipales, y en 1830 la ley Orgánica del Ministerio Público en su artículo 2º dispuso que los síndicos personeros del común formaran parte del Ministerio Público. Por Ley 3ª de junio de 1848 se estableció que el presidente del concejo Municipal ejercería las funciones del personero, y en 1850, por la Ley del 22 de junio, se asignó el nombramiento y remoción de los personeros a los concejos municipales y se autorizó su concurrencia a las sesiones del cabildo con voz pero sin voto.
El acto legislativo No. 03 de 1910 dio a las asambleas departamentales la facultad de presentar ternas para el nombramientos de los fiscales de los tribunales y juzgados superiores, y a los concejos municipales la de nombrar a jueces, personeros y tesoreros municipales. Pero fue la Ley 4ª de 1913 la que definitivamente consagró la función de los concejos municipales de nombrar a los personeros y además estableció cuales eran sus funciones. Luego, una serie de normas reiteraron algunas atribuciones a las personerías. Por ejemplo, el personero ya no es el representante legal del municipio, atribución que pasó al alcalde y en un momento, se llegó hasta el extremo de plantear la desaparición de dicha institución cuando se discutió el inexequible Acto Legislativo No. 1 de 1979.
La Ley 11 de 1986 revitalizó algunos aspectos de este órgano del gobierno municipal al instituirlo como defensor del pueblo o veedor ciudadano y al concretar sus funciones como agente del Ministerio Público y fijar unos requisitos mínimos para desempeñar el cargo, y la Ley 3 de 1990, amplió el periodo a dos años y complementó sus funciones como defensor del pueblo y de los Derechos Humanos.
A partir de la Constitución Política de 1991
La Constitución de 1991, estructuró la Organización Fiscalizadora o de Control integrada por dos grupos de entidades claramente diferenciados a saber: Los órganos para el ejercicio de las funciones de control fiscal y los órganos para el ejercicio de las funciones de ministerio público.
Los primeros previstos en los artículos 267 a 274 de la Carta Política, los cuales señalan que el control fiscal es una función pública que ejercerán la Contraloría General de la República (C.P., Artículos 267 a 271, Leyes 42, 106 y 610 y Decreto 267 de 2000), las Contralorías departamentales, distritales y municipales (C.P., Artículo 272 y Leyes 136 y 330) y la Auditoría General de la República (C.P., Artículo 274 y Decreto Ley 272 de 2000).
Los segundos, están previstos en los artículos 118 y 275 a 284 de la Constitución Política, los cuales definen el contenido y alcance de la función de ministerio público que ejercen la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías municipales.
Para llegar a lo anterior, el constituyente previamente realizó todo un recuento histórico sobre la función fiscalizadora o de control y justificó la creación de una organización autónoma e independiente que agrupa a todos los órganos anteriormente citados, señalando que:
“Es preciso que se inspeccione y se vigilen los actos de quienes tienen a su cargo la dirección del Estado en todos sus frentes, y alguien debe encargarse de hacerlo: Unos órganos han de instituirse para que fiscalicen si los actos expedidos por los funcionarios y las actuaciones de estos se ajustan o no a las prescripciones legales; si cumplen con las funciones asignadas en la Constitución y en la ley o el reglamento; si cumplen, en fin con los preceptos de la Carta o si se extralimitan en sus funciones o las omiten.
“Todas las ramas del poder público, pero en especial una, debe encargarse de manera preferente de velar por el imperio de la ley y porque se cumpla a cabalidad con las funciones a todas asignadas en la sociedad o en los cargos de dirección y regencia político administrativos. Una función propia del Estado, por ser una faceta distinta del poder y ejercida por unos órganos autónomos e independientes” (negrillas fuera de texto).
El constituyente abogó por que la autonomía que se requería para los órganos encargados del ejercicio de la función fiscalizadora o de control, se predicara frente a las demás funciones, órganos y ramas del poder público, pero sin dejar de lado el principio de la colaboración armónica para la realización de los fines estatales.
El constituyente señaló que las nuevas funciones del Estado como la fiscalizadora o de control ejercida por los órganos que integran el Ministerio Público, esto es, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías, y por los órganos que ejercen las funciones de control fiscal, esto es, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, antes se habían tenido como implícitas de la actividad administrativa a cargo de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Por ello, dijo, al tratarse de órganos especializados, autónoma e independientemente, pero eso sí, en mutua y armónica colaboración con las ramas del poder público, deben desarrollar a cabalidad los fines y los propósitos de sus funciones, que son los fines del Estado.
En suma, para entender la naturaleza de éstos órganos que componen la organización fiscalizadora o de control, el constituyente reconoció lo nuevo de sus funciones, reconoció el error de haberlos insertado dentro de la Rama Ejecutiva y, en tal virtud, por tratarse de funciones especializadas, administrativas, pero no por ello integrantes del ejecutivo, previó la necesidad de dotar a estas autoridades de la autonomía e independencia necesaria para el adecuado ejercicio de sus funciones, máxime, y así quedó consignado en el informe ponencia, que no hay democracia sin control y control sin democracia.
Adicionalmente, dichos órganos que componen la organización fiscalizadora o de control, no tienen personería jurídica puesto que forman parte de la persona jurídica “Nación” sin que por ello se vea frustrada la autonomía e independencia en la que insistió el constituyente. Tomado de LOS ÓRGANOS AUTÓNOMOS E INDEPENDIENTES Por Ileana Marlitt Melo Salcedo
A partir de la Constitución de 1991, se han expedido nuevas leyes que consagran competencias a las Personerías, tales como:
La Ley 80 de 1993 (o Ley de Contratación), en la cual sereafirmó la no participación del órgano de control en la contratación que realice la Administración Municipal y Distrital y su tarea de control preventivo y posterior.
La Ley 200 (Código Único Disciplinario) mediante la cual se unificó en una sola norma el procedimiento y régimen disciplinario de los servidores públicos. Esta se constituyó en la guía principal de la Personería en las investigaciones disciplinarias que realiza. Posteriormente fue modificada en el año 2002, con la promulgación de la Ley 734 de 2002.
La Ley 136 de 1994 y otra serie de disposiciones normativas como la ley 387 de 1997, la Ley 472 de 1998, la Ley 617 de 2000 (de Ajuste Fiscal Temporal), que determinó la factibilidad de reelección del Personero e incluyó al organismo de control en el presupuesto de la Administración Central y adiciono una serie de funciones como veedor del tesoro, la Ley 600 de 2000, que asigno funciones a los Personeros para notificar los procesos penales del antiguo sistema penal acusatorio, la Ley 689 de 2001, señalo que la constitución de los Comités de Desarrollo y Control Social de los servicios públicos Domiciliarios y la elección de sus juntas directivas podrán impugnarse ante el personero del respectivo Municipio, la Ley 1098 de 2006 que fija la obligación de vigilar y actuar en todos los procesos judiciales y administrativos de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y la Ley 850 de 2003, consigno las normas tendientes a la creación de las Veedurías Ciudadanas. Estas normas han complementado la gran cantidad de funciones y responsabilidades que le competen a esta institución, lamentablemente sin contemplar los recursos económicos, humanos y tecnológicos necesarios para poderlas cumplir adecuadamente.
Con la expedición de la Ley 1031 de junio 22 de 2006 se amplió el periodo institucional a (4) años de los Personeros Municipales y distritales.
Adicionalmente a las normas citadas, hay cuatro (4) fuentes de nuevas funciones para la Personería, resultantes de las leyes 1448 de 2011 (de víctimas), 1480 (del consumidor), la 1551 de 2012 (modificatoria de la Ley 136 de 1994) y la Ley 1620 de 2013 (Sistema Nacional de convivencia escolar).